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Nouvelles règles

La Zone villas en devenir

Accueillir de nouveaux logements tout en préservant la qualité de vie, tel est le défi des quartiers de villas d’aujourd’hui. L’Etat a récemment édité un guide dans lequel sont précisées les conditions pour l’octroi de la dérogation porteuse de droits à bâtir supplémentaires.

Les maisons individuelles avec leur carré de jardin tendent à disparaître au profit de villas contiguës et d’habitat groupé. L’Etat a récemment donné un cadre plus formel à cette évolution. En juin dernier, le Département de l’Aménagement, du logement et de l’énergie (DALE) a publié un «Guide pour une densification de qualité de la zone 5 sans modification de zone à Genève», document destiné aux instances cantonales, communales, ainsi qu’aux requérants (propriétaires, architectes, promoteurs). La démarche a été menée en partenariat avec l’Association des communes genevoises (ACG) et l’Association de propriétaires privés Pic-Vert Assprop. La Chambre genevoise immobilière (CGI), association d’importance cantonale qui défend les propriétaires, est quant à elle, réservée sur cette question, en raison notamment d’une densité normative qu’elle discute. En tout état, elle est prête à faire un bilan de cette nouvelle application dans une année.
En cas de demande de droits à bâtir supplémentaires, les critères énoncés dans le guide sont à suivre impérativement et leur traitement doit désormais être argumenté dans le «Formulaire de demande d’application de la dérogation de densité – Art. 59. Al.4 LCI». C’est sur cette base que la Commission d’architecture, les services préaviseurs et les communes entrent ou non en matière.

Créer du logement, oui mais comment?
Que représente la Zone villas – dite Zone 5 ou Z5 - à Genève? Elle s’étend sur 3000 hectares et compte environ 2000 habitations. Concernant sa densification, le Plan directeur cantonal 2030 (PDCn 2030) énonce deux axes de planification, à savoir:
• Le développement par modification de zone pour les secteurs situés à proximité des transports en commun ou des centralités (environ 10,5% de la Zone 5). A terme, cette partie de la zone villas est vouée à disparaître au profit de nouveaux quartiers (déclassement en Zone 3 de développement). L’Etat recourt alors à l’instauration de «zones réservées», dont le but est d’anticiper un futur déclassement, en «gelant» la zone pendant une durée maximale de cinq ans. Pendant ce laps de temps, l’Etat pourrait donc refuser la délivrance d’une autorisation de construire pour tout nouveau projet, dans l’attente de la modification de zone envisagée. Cette mesure s’inscrit dans la mise en œuvre du Plan directeur cantonal 2030; elle fait toutefois l’objet de contestations judiciaires dont l’issue n’est pour l’instant pas connue. Le 28 juin 2017, quatre zones réservées ont été adoptées par le Conseil d’Etat, sur les communes d’Onex et de Carouge.  
• La densification sans modification de zone pour des secteurs caractérisés par la forte présence d’un habitat individuel et qui représentent 89,5% de la Zone villas. On le comprend bien: cette large proportion de la Zone villas - appelée à garder son statut - constitue un enjeu de taille pour le développement du canton.
Depuis 2013, les propriétaires qui le souhaitent peuvent demander une majoration de densité sans modification de zone (selon l’article 59 al. 4 LCI). Cette dérogation était jusqu’à présent accordée quasi systématiquement, si le contexte justifiait «la compatibilité du projet avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier». Dès lors, les requérants pouvaient bénéficier d’une augmentation de l’indice d’utilisation du sol (IUS) de 0,25 à 0,44, voire 0,5 pour les parcelles de plus de 5000 m2, un bonus de construction (jusqu’à 20%) s’ajoutant pour les constructions de très haute performance énergétique.

Les effets de la densification «spontanée»
De 2014 à 2017, 415 demandes d’autorisation de construire relatives à la Zone 5 – soit environ 2400 logements - ont été déposées. La densité moyenne de ces projets est de 0,34. La villa classique à un, voire deux logements, ne représente plus qu’un tiers de ces dérogations: sur les 415 autorisations de construire délivrées, on n’en compte que 140. Tous les autres projets incluent au moins trois logements, et jusqu’à quarante (la moyenne étant de 5,7 appartements par opération).
La modification législative entrée en vigueur en 2013 permet donc diverses options, telles que des agrandissements, surélévations, adaptations, ajouts, habitats groupés, etc. Elle engendre plus de 500 logements par année, soit un quart environ de la production totale de logements à Genève. Selon Christophe Aumeunier, secrétaire général de la Chambre genevoise immobilière (CGI), les possibilités offertes par l’art. 59 al.4 de la LCI sont largement saluées par les propriétaires et les acteurs concernés. «Dans cette zone ordinaire et contrairement à la Zone de développement, les contraintes et contrôles étatiques - notamment en termes de prix - sont moindres. La marge de manœuvre laissée aux propriétaires génère des formes et des typologies architecturales variées, une liberté propice à la créativité et au dynamisme», relève le représentant de la CGI.
Du côté d’Antonio Hodgers, conseiller d’Etat en charge du DALE, le bilan est plus sombre: «S’il est positif de créer du logement, il y a malheureusement eu des effets pervers non maîtrisés: répétition des formes bâties, augmentation significative du nombre de véhicules, morcellement accru du territoire, imperméabilisation des sols et diminution de la qualité paysagère. Ce sont ces constats qui ont rendu nécessaire un meilleur encadrement, par le biais d’un guide».

De l’utopie aux implications concrètes
Le document publié par le DALE vise donc à permettre – dans une certaine mesure - la construction de logements, tout en assurant la préservation du patrimoine bâti et naturel de la Zone 5. Divers critères sont énoncés, prenant appui sur une vision idéale de la Cité-Jardin. Selon une réinterprétation contemporaine des utopies du début du XXe siècle, le guide propose un leitmotiv: «Les nouveaux quartiers-jardins du XXIe siècle», dans lequel nature et espaces collectifs occupent une place centrale. En découlent quatre thèmes, à savoir le bâti, l’espace public/partagé, l’espace vert et le stationnement/mobilités, qui sont déclinés à trois échelles (territoire communal, groupes de parcelles, parcelles). Les acteurs privés sont encouragés à se référer à un cadre d’analyse plus large, en inscrivant leurs projets dans des objectifs communaux et cantonaux.
S’ajoute un outil transversal: l’indice de verdure (IVER), qui permet aux requérants d’ajuster leurs projets par rapport aux questions d’espaces non construits. Comment les espaces non bâtis, perméables ou imperméables, sont-ils implantés? Est-il possible d’agir sur leur taille ou leur morcellement? Complétant l’IVER, l’indice d’écopotentialité urbaine permet d’évaluer la capacité d’accueil en biodiversité d’un milieu, en fonction de la présence d’éléments du paysage et de structures naturelles ou aménagées. Ce critère d’analyse est pertinent pour les parcelles de plus de 500 m2 ou à l’échelle de communes dans leur ensemble. 
Le guide se veut relativement contraignant: en principe, des autorisations de construire pourraient être refusées si les règles du jeu n’étaient pas respectées; en effet, la grille de lecture du document permettrait de valider ou non un projet. En un mot, les instances cantonales veillent au grain, un rôle pouvant être considéré comme trop intrusif: «L’Etat doit faire tout ce que prévoit la loi, mais rien que cela. Les critères énoncés dans le guide sont pleins de bonnes intentions, mais certains d’entre eux (indice IVER par exemple) n’ont pas de base légale. Plutôt que de diligenter les choses, l’on devrait faire confiance à l’intelligence de projet», affirme Christophe Aumeunier. Toutefois, la CGI se dit prête à observer pendant une année l’application des nouvelles recommandations avant de tirer des conclusions de cette expérience.

Qualité versus quantité
Certains s’inquiètent déjà – notamment parmi les promoteurs immobiliers – d’une future baisse du nombre de logements produits, alors que la pénurie est encore bien présente à Genève. Antonio Hodgers se veut rassurant, en soulignant «qu’il ne faut pas opposer qualité et construction de logements. Il faut justement s’assurer que la première conditionne la seconde. Avec des critères d’acceptabilité transparents et connus de tous, on peut au contraire imaginer que la Zone villas continuera de se développer sereinement, sans péjorer la qualité de vie». Il est encore trop tôt pour en juger. Seul un bilan complet de la méthode, basé sur des indicateurs précis et réalisé d’ici un an ou deux, permettra de se faire une idée de l’évolution de la Zone villas. En espérant que celle-ci réponde aux attentes des uns et des autres… 

Véronique Stein

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